Ústavní soud potvrdil svým rozhodnutím ze dne 18. 7. 2017 dosavadní právní výklad některých soudů a navázal také na judikaturu Nejvyššího správního soudu. V uvedeném rozhodnutí stěžovatel hájil svůj postup, kdy jako věřitel vymáhal svou pohledávku z titulu nedoplatku pokuty ve výši jistiny 400,- Kč prostřednictvím soudního exekutora v souladu s § 105 odst. 2 správního řádu . Podle tohoto ustanovení správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo který schválil smír, stejně jako osoba oprávněná z exekučního titulu mohou o provedení exekuce požádat též soud nebo soudního exekutora. Město Brandýs nad Labem – Stará Boleslav si tedy jako správní orgán vyložilo zákon tak, že si může zvolit, zda bude dlužnou částku vymáhat svými prostředky nebo zda exekucí pověří soudního exekutora. Tento výklad však Ústavní i Nejvyšší správní soud odmítly, mimo jiné s odkazem na právní principy a ustanovení § 175 odst. 2 daňového řádu.
Z hlediska dlužníka je samozřejmě nevýhodné, pokud správní orgán pověří vymáháním dlužné částky soudního exekutora, jelikož je pravděpodobné, že tím výrazněji narostou náklady exekuce, které bude dlužník povinen zaplatit. Z hlediska správního orgánu jako věřitele to naopak může být výhodné řešení, protože se tak zbaví této agendy a nebude muset v souvislosti s vymáháním vynakládat personální a mnohdy ani finanční zdroje.
Zmíněnou praxi, kdy některé správní orgány i některé soudy pověřují vymáháním všech pohledávek soudní exekutory, však již dříve Nejvyšší soud a letos také Ústavní soud značně omezily. Nejedná se o úplný zákaz využívání exekutorů, nicméně předpokládám, že se aktuálně jedná o relativně vysoký počet případů, které jsou v rozporu s judikaturou soudů odevzdávány exekutorům.
Náklady exekuce nesmí být ve zjevném nepoměru k dlužné částce
Své stanovisko soudy opřely o § 175 odst. druhý daňového řádu, podle kterého musí správce daně zvolit způsob vymáhání nedoplatku tak, aby výše nákladů spojených s vymáháním, které bude dlužník povinen uhradit, nebyla ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku. Odstavec první uvedeného paragrafu sice dává správci daně právo volby, zda bude dluh vymáhat správní exekucí nebo zabezpečí vymáhání prostřednictvím soudního exekutora, nicméně tato možnost volby je omezena zmíněnou zásadou přiměřenosti nákladů, která vychází z obecné zásady přiměřenosti obsažené v katalogovém výčtu zásad v § 5 odst. 3 daňového řádu.
Jinými slovy, pokud má správní orgán (správce daně) při volbě způsobu vymáhání pohledávky na výběr, je povinen volit cestu ekonomicky nejvýhodnější pro dlužníka.
Uvedené pravidlo dopadá také na soudy, které vymáhají například neuhrazené soudní poplatky, náklady řízení atd. Pakliže se jedná o vysoké pohledávky, je využití služeb soudního exekutora odůvodnitelné, nicméně u drobných pohledávek je taková praxe v rozporu se zákonem. U samospráv se může jednat o různé neuhrazené pokuty, poplatky a jiné neuhrazené platby.
Ani malé obce nebudou mít výjimku
Stále sice platí a rovněž z uvedené judikatury Nejvyššího soudu vyplývá, že by se vždy mělo přihlížet k personální vybavenosti daného orgánu veřejné správy, nicméně z rozhodnutí Ústavního soudu je patrné, že toto pravidlo, které je jakousi konkretizací zásady, dle níž právní řád nemůže po nikom požadovat fakticky nemožné, bude aplikovatelné jen zřídkakdy. Podle Ústavního soudu totiž i malé obce (a tím spíše města) mají možnost, jak navzdory své nedostatečné vybavenosti dostát závazku z uvedeného ustanovení daňového řádu. Kromě možnosti obrátit se na celní úřad pak soud zmiňuje také možnost uzavřít s jinými obcemi tzv. veřejnoprávní smlouvu za účelem výkonu rozhodnutí (tedy provedení exekuce) vlastními silami bez použití služeb soudního exekutora. A tím eliminovat náklady exekuce.
Ústavní soud ve svých závěrech dále uvádí, že při výkonu veřejné moci ve veřejné správě je způsob vedení exekuce podrobně (a s legitimními cíli) vymezen (nikoli dán k dispozici) veřejnoprávními předpisy.
Ustanovení § 175 odst. 2 správního řádu představuje podle Ústavního soudu konkretizaci obecných zásad činnosti veřejné správy a požadavek využívat primárně vlastních a pro povinného šetrnějších možností k vymožení nedoplatku. Již dříve bylo opakovaně judikováno, že žádný výkon veřejné moci nemá z hlediska zásady proporcionality omezovat práva jednotlivců více, než je nutné. Právě v otázce proporcionality zde veřejná moc není ve stejném postavení, v jakém by byl soukromoprávní věřitel, ať už jednotlivec či například obchodní společnost.
Pravidla platí pro samosprávy stejně jako pro státní správu.
Zásadní je poměr pohledávky a nákladů exekuce
Správní orgán či soud by měl při svém rozhodování, zda exekucí pověřit soudního exekutora či pohledávku vymáhat vlastními silami nebo prostřednictvím celního úřadu, vždy zvážit, jaká bude výše nákladů s tím spojená v souvislosti s vymáhanou částkou.
Jednoznačné jsou tedy zejména případy, kdy správní orgán či soud vymáhá částky ve výši stokorun. Zde se jeví využití služeb soudního exekutora co do navyšování nákladů jako nepřiměřené a lze očekávat, že takový postup, bude – li dlužníkem napaden, soudy rozhodnou ve prospěch dlužníka, tedy zastaví exekuční řízení a uloží správnímu orgánu povinnost zaplatit náklady exekuce. Správní orgán by v takovém případě musel zaplatit jak náklady řízení dlužníka, tak náklady exekutora, pakliže s tímto nemá nějakou speciální dohodu. Náklady řízení samozřejmě mohou převyšovat výše dlužné a tedy vymáhané částky.
Obcím i dalším správním orgánům lze s ohledem na uvedené rozhodnutí Ústavního soudu doporučit audit všech svých vymáhaných pohledávek a zvážit, zda způsob vymáhání odpovídá výše zmíněným principům. V opačném případě se totiž z věřitele může stát žalovaný a následně i dlužník.
Obrana dlužníka
Pokud správní orgán poruší svou povinnost a pověří vymáháním pohledávky soudního exekutora, přestože náklady spojené s tímto způsobem vymáhání budou ve zjevném nepoměru k výši dlužné částky, má dlužník právo se takovému postupu bránit a činit kroky k zastavení nezákonné exekuce. Vždy bude záležet na aktuálním stavu řízení. Každopádně se správní orgán takovým postupem dopustí nezákonného zásahu, proti kterému je přípustná soudní žaloba.
Jiří Klega,
advokát
JAKOVIDIS | KLEGA | PARTNERS advokátní kancelář
U Staré elektrárny 291/11, 710 00 Ostrava
Slívenecká 1121/72, 155 00 Praha 5
Bohumínská 1553, 73532 Rychvald
Tel.: +420 608 133 636
e-mail: klega.j@advokatova.cz
__________________________________
[1] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2015 č. j. 8 As 143/2014-47, [NSS 5223/2015]
[2] Město Brandýs nad Labem – Stará Boleslav, sídlem Masarykovo náměstí 1/6, Brandýs nad Labem – Stará Boleslav
[3] Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád
[4] Novelou č. 344/2013 Sb. (součást novely č. 396/2012 Sb.) byla správci daně odebrána možnost využít k vymáhání dlužných částek civilní soudy, takže tato část pohledávek odpadla.
[5] Viz § 63 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích